Il cammino della Colombia verso la pace completa

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di Günter Mayhold

Con la loro dichiarazione congiunta di disponibilità a riprendere i colloqui di pace, il nuovo presidente colombiano e il secondo gruppo guerrigliero del Paese, l’ELN (Ejército de Liberación Nacional), hanno inviato un chiaro messaggio politico. La pacificazione dell’ELN deve avvenire sotto l’egida di un governo di “sinistra” e deve essere accompagnata da un progetto di riforme completo e ambizioso. Si tratta di un nuovo tentativo di porre fine alla guerra civile dopo l’accordo di pace del 2016 con i ribelli delle FARC.

Tuttavia, l’accordo con le FARC può servire da modello solo in misura limitata, non solo per le diverse origini storiche dei due gruppi guerriglieri, ma anche per la struttura interna altamente decentrata dell’ELN. Il cessate il fuoco e il rilascio dei prigionieri, prerequisiti per possibili colloqui di pace, rimangono irrisolti. La discussione è lunga e la partecipazione della società civile colombiana è importante perché è necessario chiarire questioni fondamentali sul futuro del Paese.

Appena quattro giorni dopo il suo insediamento, il nuovo presidente della Colombia, Gustavo Petro, ha sostenuto la sua dichiarazione di aspirazioni per una “pace completa e integrale” con azioni concrete. Il 20 agosto 2022 ha emesso un decreto che sospende i mandati di arresto e le richieste di estradizione nei confronti dei negoziatori di pace dell’ELN che si trovano attualmente a Cuba e rinnova i protocolli firmati nel 2016, in modo da “riprendere il dialogo con l’ELN”.

Inoltre, ha invitato sia i cosiddetti “gruppi non militari” che le bande criminali a negoziare con il governo e ha creato un incentivo a tale iniziativa escludendo l’estradizione negli Stati Uniti in caso di negoziati seri.  Con questa iniziativa, il presidente tiene conto della natura frammentata del conflitto nel Paese, con gruppi di guerriglieri come l’ELN, guerriglieri riarmati delle FARC e gruppi paramilitari e criminali che operano in Colombia e nelle zone di confine con gli Stati vicini, combattendo tra loro e scontrandosi con le forze di sicurezza statali.

Allo stesso tempo, Petro ha rivisto i vertici delle forze di sicurezza, introducendo una nuova generazione di leader. In seguito alla nomina dei nuovi comandanti in capo, 52 generali dell’esercito e della polizia sono stati costretti a dimettersi, poiché la legge colombiana stabilisce che quando viene nominato un nuovo comandante in capo delle forze di sicurezza, tutti i suoi ufficiali di grado analogo o superiore devono dimettersi. Questa decisione, insieme al trasferimento della polizia dal Ministero della Difesa al nuovo Ministero della Pace, della Coesistenza e della Sicurezza, segna l’inizio di un allontanamento più che simbolico dei leader dell’apparato di sicurezza che sono stati coinvolti in (o accusati di) violazioni dei diritti umani e di uso eccessivo della forza contro i civili. Questo processo di riforma riguarderà l’unità speciale ESMAD (Escuadrón Móvil Antidisturbios), ampiamente criticata, che in passato è stata utilizzata per reprimere proteste e rivolte ed è nota per i suoi abusi.

Questo crea una nuova strategia di sicurezza per la Colombia, che si riflette anche in una nuova politica sulle droghe (che rifiuta l’uso del glifosato), in concetti di sviluppo alternativi e negli sforzi per rafforzare l’integrità territoriale dello Stato.

Sebbene questi passi compiuti dal governo Petro abbiano creato importanti precondizioni che possono spianare la strada ai negoziati con l’ELN, non sono tuttavia sufficienti da soli a garantire il successo. Ci sono stati molti dialoghi falliti, dalle indagini di pace sotto il governo del presidente Alfonso López Michelsen (1974-78) e i tentativi di avviare negoziati a Magonza e Himmelpforten in Germania (1998) ai negoziati sotto il governo di Ivan Duque (2018-22). I colloqui sono stati ripetutamente interrotti da azioni militari dell’ELN, l’ultima delle quali è stata l’esplosione di una bomba in un’accademia di polizia a Bogotá il 17 gennaio 2019, che ha ucciso 23 cadetti.

 

L’ELN è un partner negoziale difficile

Dopo l’annuncio della ripresa dei negoziati con l’ELN, sono stati fatti numerosi parallelismi con il processo di pace dei ribelli delle FARC nel 2016; tuttavia, a causa delle differenze tra i due gruppi, i prerequisiti per i negoziati sono paragonabili solo in misura molto limitata. Ad esempio, a differenza della struttura nettamente verticale e centralizzata delle FARC, l’ELN ha una struttura molto decentrata e le sue singole unità sono in grado di operare con un notevole grado di autonomia. Di conseguenza, le FARC sono state descritte come una “guerriglia che si impegna anche in politica” e l’ELN come un “gruppo politico armato” caratterizzato da una struttura quasi-federalista.

Sebbene entrambi i gruppi siano nati nel 1964 e abbiano abbracciato il marxismo ispirato alla rivoluzione cubana, l’ELN è associato a un ambiente più urbano, studentesco e sindacale, mentre le FARC sono radicate in un ambiente rurale. Sebbene i due gruppi abbiano talvolta operato insieme, nel corso del tempo si è sviluppata una seria rivalità, che talvolta ha portato a feroci battaglie per il controllo di alcuni territori.

Oltre al marxismo, le idee rivoluzionarie dell’ELN sono state ispirate da elementi cristiani della teologia della liberazione. Un’icona del movimento è il sacerdote Camilo Torres, che si unì alla guerriglia dell’ELN con un gruppo di studenti nel 1965 e fu assassinato nel 1966. È a causa di questo forte pregiudizio ideologico che l’ELN è molto più dogmatico nei suoi negoziati rispetto alle FARC.

Gli attacchi dell’ELN hanno preso di mira soprattutto le industrie petrolifere e minerarie o le relative infrastrutture, come gli oleodotti. Hanno causato ingenti danni economici e ambientali.

Oltre al traffico di droga e ad altre attività economiche illegali finalizzate alla raccolta di fondi, i militanti hanno ricattato aziende multinazionali e rapito rappresentanti di aziende e politici per ottenere un riscatto. In questo modo, l’ELN ha ripetutamente cercato di allinearsi con i movimenti sociali e di impegnarsi in attività politiche a livello locale per ottenere un’influenza regionale. Per espandere il proprio controllo territoriale, ha assassinato leader delle comunità di opposizione e attivisti ambientali.

Tuttavia, l’ELN è sempre stato molto più piccolo delle FARC: a volte aveva solo 1.500 combattenti attivi (rispetto agli 8.000 delle FARC). Ma dopo l’accordo di pace ha potuto approfittare del vuoto di potere lasciato dalla smobilitazione delle FARC per espandere la propria presenza territoriale e aumentare i propri ranghi fino a circa 2.500 combattenti attivi. Allo stesso tempo, i guerriglieri si aprirono maggiormente alla realtà della vita indigena e afrocolombiana e aggiunsero questa apertura alla loro lista di richieste.

A causa di tutti questi interessi diversi, molti osservatori hanno messo in dubbio la volontà di pace che la commissione negoziale dell’ELN, con sede a Cuba, rivendica costantemente. In effetti, date le sue strutture di comando decentrate, non è chiaro fino a che punto la posizione dell’ELN sia coerente. Data la complessa organizzazione interna, è dubbio che le singole unità militari siano effettivamente vincolate ai possibili impegni derivanti dall’esito dei negoziati. L’autonomia dei diversi raggruppamenti regionali (fronti) e la loro azione militare indipendente hanno ripetutamente portato allo stallo dei colloqui di pace in corso. Questo aspetto deve essere nuovamente preso in considerazione durante l’attuale corsa alla “pace totale”.

Il Comando Centrale (Comando Central) ha un controllo limitato sulle azioni di circa sette o otto fronti in 16 dei 32 dipartimenti e delle principali città della Colombia. Senza contare le unità che operano nel vicino Venezuela. Pertanto, la mancanza di una struttura di comando verticale potrebbe ancora una volta rivelarsi un serio ostacolo nel processo negoziale.

Ecco perché i negoziati devono tenere conto anche di questo fattore: l’accordo di pace del 2016, che ha offerto alle FARC la prospettiva della condivisione delle terre e della partecipazione politica, non servirà da modello per l’ELN. Per questi ultimi, altre questioni sono di primaria importanza: l’accesso della popolazione alle risorse naturali del Paese, la creazione di meccanismi di partecipazione locale e la forma concreta dell’integrazione territoriale della Colombia.

L’ELN si oppone principalmente al centralismo amministrativo e alle imprese transnazionali che operano nel Paese. Si considera un mediatore tra lo Stato e la società civile, dando voce alle organizzazioni della società civile nei confronti dello Stato e sostenendo i loro interessi.

Anche nelle precedenti tornate negoziali sotto i governi precedenti, l’ELN ha ripetutamente assicurato che, oltre ai negoziati condotti dalle delegazioni, il dialogo con la società civile fosse promosso in forum di base, al fine di tenere conto dell’eterogeneità delle identità regionali ed evitare l’impressione che i negoziati siano condotti senza la partecipazione di ampie circoscrizioni sociali.

Da quando l’ELN è stato sconfitto negli anni ’70, la sua strategia di sopravvivenza militare ha incluso una profonda integrazione sociale nelle aree sotto il suo controllo. Anche questo fattore giocherà un ruolo nel raggiungimento di una soluzione pacifica, poiché, da un lato, l’ELN non vorrà deludere le aspettative dei comitati distrettuali e dei movimenti di protesta e, dall’altro, eserciterà un certo paternalismo egemonico sui suoi gruppi sociali di riferimento che operano in questi comitati e movimenti. In questo campo di tensione esistono diversi raggruppamenti locali, ciascuno con un proprio approccio all’azione, il che rende difficile includerli in un mandato negoziale comune.

 

Ruolo della comunità internazionale e degli attori nazionali

I dialoghi tra il governo colombiano e l’ELN, iniziati nel vicino Ecuador nel 2017 e proseguiti a Cuba, hanno seguito lo stesso schema del successo dei colloqui di pace con i guerriglieri delle FARC nel 2016: hanno ricevuto il sostegno internazionale di Paesi destinati ad agire come “garanti” del processo (Brasile, Cile, Ecuador, Cuba, Norvegia e Venezuela). Ma questo approccio dell’ELN è fallito, non solo a causa del tentativo di assassinio del gruppo a Bogotá nel gennaio 2019, ma anche a causa del crescente attrito tra il governo del presidente Ivan Duque e il regime di Maduro in Venezuela, che alla fine ha portato a una rottura delle relazioni diplomatiche.

Il ripristino degli ambasciatori in entrambi i Paesi, subito dopo l’insediamento del presidente Gustavo Petro, costituisce quindi un quadro importante per l’avvio del dialogo tra il suo governo e l’ELN, annunciato all’Avana il 12 agosto 2022. Poiché l’ELN, in particolare, opera come “guerriglia binazionale” vicino al confine colombiano-venezuelano, è importante raggiungere un’intesa con il Venezuela per garantire che l’organizzazione non si limiti a ridispiegare le sue forze in un Paese vicino, invece di smobilitarle e facilitare la loro integrazione nella vita civile.

Cile e Cuba hanno già dichiarato il loro sostegno alla ripresa del processo di pace, mentre il primo ministro spagnolo Pedro Sanchez si è offerto di ospitare i colloqui. Il 15 settembre la Colombia e il Venezuela hanno concordato che Caracas sia il garante dei colloqui di pace; tuttavia ciò ha implicazioni per l’ELN, in quanto il Venezuela è anche una parte de facto del conflitto a causa della presenza dell’ELN in territorio venezuelano, soprattutto in aree come l’Arco Minero del Orinoco, dove si trovano molte delle risorse naturali del Paese e da cui l’ELN stesso trae vantaggio in cambio della protezione dalle miniere illegali.

La Germania (insieme a Paesi Bassi, Italia, Svezia e Svizzera) è stata tra i Paesi che hanno sostenuto i precedenti negoziati e fornito utili servizi negoziali. Potrebbe nuovamente offrire servizi come consulenza e assistenza tecnica, svolgendo al contempo un ruolo di monitoraggio di un eventuale cessate il fuoco, nonché delle misure di sicurezza transitorie e dei meccanismi di attuazione.

Tuttavia, il sostegno internazionale di per sé non è sufficiente per il successo dei negoziati. A differenza del processo con le FARC, i negoziati con l’ELN richiederanno la presenza di attori nazionali come chiese, movimenti sociali e università in grado di garantire che i negoziati affrontino direttamente i piani di riforma del governo (come la riorganizzazione dell’architettura di sicurezza interna, la politica di distribuzione delle terre, la riforma fiscale, la riforma politica e il modello di riqualificazione), e che attuino efficacemente l’accordo di pace con le FARC e mettano fine ai dibattiti politici in corso in Colombia.

Per raggiungere questo obiettivo, sarà importante combinare le capacità negoziali e la vasta esperienza del Ministro degli Esteri Alvaro Leyva con un’ampia alleanza di attori nazionali che non solo garantirà una maggiore diversità di punti di vista e interessi, ma aumenterà anche la necessaria fiducia nei negoziati tra i membri dell’ELN e garantirà che il gruppo sia impegnato in un ampio processo sociale. Allo stesso tempo, tenendo conto dell’esperienza di altri Paesi, si dovrebbe dare una risposta creativa alla richiesta dell’ELN di una Convención Nacional (Assemblea Nazionale).

I forum regionali tenutisi nel 2018-2019 durante il processo di pace interrotto non hanno avuto un impatto sufficientemente ampio. Pertanto, sarà necessario impegnarsi a livello nazionale per garantire la partecipazione degli attori sociali. Altrimenti, le autorità rischiano ancora una volta che il processo di pace si svolga “alle spalle” della popolazione del Paese e manchi della necessaria legittimità. In effetti, ci sono già state molte affermazioni secondo cui un futuro accordo di pace potrebbe avere solo il carattere di un “patto d’élite”.

Il lavoro dell’Asamblea de la Sociedad Civil, costituita dopo il colpo di Stato del 1993 dell’allora presidente Serrano Elías in Guatemala, e di altre due organizzazioni che all’epoca dirigevano la protesta civile, il Grupo Multisectorial Social e l’Instancia Nacional de Consenso, possono servire come punti di riferimento per la partecipazione della società civile. Questi forum hanno dato voce a chiese, gruppi imprenditoriali e sindacali, organizzazioni indigene e associazioni di vittime, con una minoranza di partiti politici tra i partecipanti, e hanno rilasciato dichiarazioni congiunte. In questo modo è stato raggiunto un consenso sociale. Nel caso colombiano, in particolare, è necessario coinvolgere gli attori e le autorità locali. Dato il profilo particolare dell’ELN, un negoziato in un altro Paese che non preveda processi di intesa nazionale può rappresentare un serio ostacolo, poiché la legittimità nazionale rappresentata unicamente dal governo è probabilmente considerata insufficiente in molti ambienti.

Un’altra importante condizione di base per il successo dei negoziati è l’attuazione dell’ambizioso programma di riforme del Presidente Petro, che è in linea con il desiderio dell’ELN di trasformare la società colombiana, che desidera una maggiore giustizia sociale. Questo potrebbe essere il punto di partenza per un contributo tedesco al processo di pace. Il governo tedesco potrebbe offrire un sostegno tecnico e finanziario per l’attuazione di tutti questi progetti di riforma del nuovo governo presentati al Parlamento durante i negoziati di pace, contribuendo così a garantire risultati rapidi. Questo vale in particolare per la creazione di una presenza dello Stato in tutto il Paese, in modo da ridurre le dimensioni del territorio sotto il controllo della guerriglia o di altri irregolari.

Data la struttura decentrata dell’ELN, si può presumere che la disunione e le divisioni all’interno del gruppo si manifesteranno molto rapidamente e che le azioni violente non autorizzate da parte di singoli guerriglieri impediranno il progresso dei negoziati. Per questo motivo, l’accordo di pace con le FARC può servire solo in misura limitata come modello per questo nuovo tentativo di concludere un accordo simile con l’ELN. Ma gli elementi che hanno caratterizzato i precedenti negoziati, abbandonati, potrebbero abbreviare il percorso durante i negoziati e fungere da garanzia.

Tuttavia, nei quasi quattro anni trascorsi dalla sospensione del dialogo, si sono registrati importanti sviluppi. In Colombia, l’elezione di Gustavo Petro offre un nuovo contesto, sia positivo per l’ampio programma di riforme del nuovo presidente, sia sfavorevole per i rischi associati al sovraccarico di lavoro del governo dovuto a molteplici sforzi di riforma, combinati con risorse fiscali limitate e un sostegno parlamentare inaffidabile

Allo stesso tempo, la presenza dell’ELN nel vicino Venezuela è aumentata in modo significativo e solo in misura molto limitata le forze di sicurezza colombiane e venezuelane possono essere tenute sotto controllo. Una manifestazione internazionale di sostegno a un nuovo tentativo di “pace totale” è quindi un’iniziativa importante e senza dubbio utile.

Ma ancora una volta, la domanda chiave sarà come e fino a che punto la società colombiana si impegnerà in un processo di pace che è già, e continuerà ad essere, associato a così tante incertezze.

 

Possibili scenari di sviluppo: fallimento, “pace fittizia” e svolta

Nonostante l’esperienza dei precedenti tentativi di raggiungere un accordo di pace con l’ELN, i colloqui preliminari attualmente in corso tra il governo e la commissione negoziale dell’ELN saranno cruciali per determinare se entrambe le parti possono trovare un punto di partenza favorevole per raggiungere una risoluzione formale del conflitto.

Il ruolo del Venezuela e del suo governo è decisivo in questo caso: l’ELN ha esteso la sua presenza non solo alle zone di confine ma anche all’interno del Paese vicino. È diventata un fattore di controllo sociale e di dominio territoriale ed è sempre più in conflitto con altre formazioni armate e con le agenzie di sicurezza dello Stato. Sarà quindi cruciale se anche questi “guerriglieri binazionali” subiranno le pressioni del regime di Maduro per smobilitarsi in territorio venezuelano o se sarà permesso loro di continuare a usare il territorio come area di ritiro e raggruppamento.

Questo sarà anche un importante punto di negoziazione per il governo colombiano, se vogliamo evitare una “pace finta”. Un risultato che non risolva la questione non pacificherà il conflitto intracolombiano e significherà che la società rimarrà polarizzata.

Di conseguenza, il progetto di “pace totale” del presidente Peter è destinato a fallire, tanto più che i problemi interni associati a un ambizioso programma di riforme, a una difficile situazione di sicurezza e all’attuale precaria situazione finanziaria comporteranno costi enormi per la trasformazione della società.

Data l’attuale capacità di blocco e il sovraccarico politico, il progetto di riforma potrebbe rapidamente esaurirsi, indebolendo così le aspirazioni a un accordo di pace veramente completo e di ampia portata. Ciò che attualmente costituisce la base del sostegno eterogeneo di Petro subirà ulteriori pressioni; le tendenze centrifughe e le proteste ne mineranno significativamente la coesione.

Tuttavia, nonostante queste difficili condizioni quadro, un accordo di pace di successo è possibile, soprattutto se tutte le parti coinvolte riconoscono la situazione unica che si crea quando un governo riformista si unisce a un attore violento che esprime la volontà (si spera sincera) di raggiungere la pace al momento opportuno.

La possibilità di approfittare di un evento storico come questo dovrebbe ispirare gli attori nazionali e internazionali a garantire che questo nuovo tentativo di pace porti a un risultato che contribuisca alla trasformazione della società colombiana, stabilisca una coesistenza pacifica e aiuti a superare la polarizzazione politica esistente. Il fatto che la leadership dell’ELN si sia dichiarata contraria a che il governo tenga colloqui paralleli con altri gruppi armati non è un segnale incoraggiante per il successo dei negoziati.

Allo stesso tempo, è particolarmente importante rendere omaggio alle vittime del conflitto prolungato e ai loro parenti, come spiegato in dettaglio nel rapporto della Commissione per la verità recentemente pubblicato. I requisiti per realizzare tutte le condizioni sopra descritte sono rigorosi, ma l’opportunità di una tale svolta deve essere colta ed esplorata al massimo se si vuole che la “pace completa” diventi una prospettiva più vicina.

Traduzione a cura di Lorenzo Maria Pacini

Foto: Fernando Vergara/AP Photo

5 ottobre 2022

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