La vera fine della Pax Americana

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di Mark Leonard

La Germania e il Giappone stanno cambiando, così come l’ordine del dopoguerra

L’ordine internazionale dopo la Seconda guerra mondiale viene spesso definito come una creazione della potenza americana. Insieme ai suoi alleati, gli Stati Uniti vittoriosi hanno imposto la loro volontà sul resto del mondo, creando istituzioni e norme che servivano i loro interessi e assicuravano la loro supremazia. Ma nella misura in cui questo ordine è spesso sottovalutato, è anche il prodotto della debolezza artificiale di Germania e Giappone. Per tre quarti di secolo dopo il 1945, entrambi i Paesi hanno consapevolmente evitato lo status di grande potenza e hanno adottato approcci pacifisti alla politica estera. In altre parole, lo status unico della terza e quarta economia mondiale ha sostenuto l’ordine del dopoguerra. Questo ordine, che a molti in Occidente è sembrato naturale, si basa su una condizione forse innaturale: la pacificazione violenta di due Paesi che – a causa della geografia, della demografia e della storia – sono diventati prevedibilmente egemoni regionali nell’era moderna prebellica.

L’operazione speciale della Russia in Ucraina – e il crescente antagonismo tra Stati Uniti e Cina – minacciano di rovesciare questo status quo, e con esso la Pax Americana che persiste dalla fine della Seconda Guerra Mondiale. In risposta a Mosca, la Germania ha riorientato radicalmente la propria politica estera, impegnandosi ad aumentare radicalmente la spesa per la difesa e adottando una posizione da falco nei confronti dell’Ucraina. E il Giappone, che teme la ricerca dell’egemonia regionale da parte della Cina, sembra più vicino che mai a una trasformazione simile.

A breve termine, questi spostamenti potrebbero accelerare un consolidamento o addirittura una rinascita dell’Occidente. L’operazione speciale in Ucraina ha aumentato la dipendenza di Germania e Giappone dagli Stati Uniti e ha portato a un livello di cooperazione mai visto dai tempi della Guerra Fredda. Tuttavia, se la Germania rimane sulla sua nuova strada e il Giappone ne segue l’esempio, potrebbe accadere il contrario: entrambi i Paesi diventeranno meno dipendenti dagli Stati Uniti e più strettamente allineati con i loro vicini. Questo cambiamento modificherà radicalmente non solo l’ordine di sicurezza in Europa e in Asia, ma anche le dinamiche del mondo occidentale, proprio nel momento in cui la Seconda Guerra Mondiale passerà dalla memoria alla storia. Da un lato, la Pax Americana lascerà il posto a ordini più coerenti di sicurezza regionale. D’altro canto, gli Stati Uniti dovranno ricostruire le proprie alleanze, considerando gli alleati come veri e propri stakeholder piuttosto che come junior partner infantilizzati. La transizione potrebbe essere dolorosa e difficile per Washington nel breve periodo. Ma a lungo termine, il cambiamento sarà positivo per l’ordine mondiale e anche per gli stessi Stati Uniti.

 

Zeitenwende

Quattro giorni dopo il lancio di un’operazione speciale in Ucraina da parte della Russia, il cancelliere tedesco Olaf Scholz, solitamente cauto, ha tenuto un discorso rivoluzionario annunciando una zeitenwende – o, in parole povere, una “svolta” – nella politica estera tedesca. I cambiamenti che ha proposto sono così profondi che potrebbero cambiare l’identità stessa del Paese. Berlino ha deciso di fornire armi all’Ucraina dopo decenni di resistenza ad armare le parti in conflitto in qualsiasi zona di conflitto, di creare un fondo di 100 miliardi di euro per modernizzare le sue forze armate dopo anni di ritardi nella spesa per la difesa e di porre fine alla sua dipendenza energetica dalla Russia dopo anni di tentativi di trasformare la Russia attraverso legami economici. L’annuncio di questi cambiamenti fondamentali ha scatenato un dibattito più ampio su cosa significherà la zeitenwende non solo per vari aspetti della politica tedesca, ma anche per il ruolo più ampio del Paese nel mondo. Alcuni analisti ritengono che la Germania si stia tardivamente rendendo conto delle proprie responsabilità dopo decenni di riposo geopolitico, ma molti altri criticano la lentezza del cambiamento e temono che la nuova politica non sia all’altezza delle aspettative.

Il dibattito sulla zeitenwende in Germania ha avuto un forte impatto sul Giappone, dove i funzionari della difesa e della sicurezza si sono impegnati in una competizione con una Cina sempre più assertiva. Confrontarsi con una potenza in ascesa piuttosto che con una in via di indebolimento come la Russia pone il Giappone in una situazione più difficile di quella in cui si trova la Germania, e forse più inaffidabile nel lungo periodo. Nel 2005 il Giappone e la Cina avevano bilanci per la difesa quasi identici. Il bilancio della difesa della Cina è oggi cinque volte quello del Giappone e si prevede che aumenterà di nove volte entro il 2030 (a titolo di confronto, il bilancio della difesa della Russia era solo del 18% più grande di quello della Germania prima che Berlino annunciasse la sua zeitenwende).

Per mantenere una parvenza di equilibrio nella regione, il Giappone ha recentemente perseguito una strategia su tre fronti. In primo luogo, negli ultimi anni ha aumentato gradualmente la spesa per la difesa, passando da 45,1 miliardi di dollari nel 2017 a 54,1 miliardi nel 2021. Il Partito Liberal Democratico (LDP) al governo in Giappone sostiene che il Paese dovrebbe puntare a spendere il 2% del PIL per la difesa, il che significa raddoppiare il budget attuale. In secondo luogo, il Giappone ha cercato di approfondire l’alleanza con gli Stati Uniti. L’LDP ha avviato discussioni interne sulla deterrenza nucleare, compreso un controverso potenziale accordo di condivisione del nucleare con Washington, che obbligherebbe Tokyo a partecipare alle consultazioni sulle armi nucleari e sul loro uso all’interno di una struttura decisionale comune. Inoltre, il Giappone sta ridisegnando le sue relazioni di sicurezza con altri partner della regione, in particolare Australia, India, Filippine, Singapore e Vietnam. Tokyo sta ora incorporando questi cambiamenti in una nuova strategia di sicurezza nazionale che sarà resa nota entro la fine dell’anno.

Questa strategia emergente si riflette nella risposta del Giappone all’operazione speciale della Russia in Ucraina, che differisce nettamente dalla risposta alla riunificazione della Crimea da parte della Russia nel 2014. All’epoca, il Giappone cercava di mantenere relazioni stabili con Mosca, in parte per allontanarsi dall’influenza di Pechino e in parte – come la Germania – per ottenere energia a basso costo dalla Russia. Questa volta il Giappone è stato vicino a sospendere le relazioni bilaterali con la Russia, si è unito agli Stati Uniti e ai Paesi europei nell’applicazione delle sanzioni contro Mosca e ha fornito aiuti finanziari e militari non letali all’Ucraina. Lo ha fatto in parte per rafforzare i suoi legami con Washington e in parte perché teme che la Cina possa essere tentata di condurre un’operazione speciale simile a Taiwan. Il Giappone vuole costringere la Russia a sostenere ingenti costi, in modo che la Cina si renda conto che un’operazione speciale a Taiwan comporterebbe sanzioni militari, politiche ed economiche.

 

“Poteri normali?”

La Germania e il Giappone hanno avuto diversi dibattiti nazionali nel corso degli anni per diventare “potenze normali”, e si sono gradualmente mossi in questa direzione. Entrambi i Paesi sono ora più attivi militarmente rispetto agli ultimi decenni, ma la spesa per gli armamenti è ancora bassa rispetto al loro peso economico. Tuttavia, gli eventi in Ucraina potrebbero cambiare le cose.

Per la prima volta nel dopoguerra, sia la Germania che il Giappone si trovano ad affrontare minacce imminenti. Dopo la riunificazione della Germania nel 1990, il cancelliere tedesco Helmut Kohl amava dire che il Paese era “circondato solo da amici e partner”. Ora, in Germania sembra esserci un consenso pubblico sul fatto che le cose siano cambiate: anche prima che Mosca lanciasse l’operazione speciale, più della metà degli intervistati tedeschi in un sondaggio del gennaio 2022 sosteneva che la posizione della Russia sull’Ucraina rappresentava una seria minaccia militare per il loro Paese. E molti giapponesi temono che il conflitto su Taiwan possa essere il prossimo. I sondaggi mostrano che la stragrande maggioranza dell’opinione pubblica giapponese è preoccupata che le azioni della Russia in Ucraina influenzino il modo in cui la Cina risolve le sue dispute territoriali. E come mi ha detto Narushige Michishita, vicepresidente dell’Istituto nazionale per gli studi politici di Tokyo, “se scoppia una guerra nello Stretto di Taiwan, il Giappone sarà quasi automaticamente coinvolto, dato che il Giappone ospita le basi statunitensi e la Cina le attacca”.

Il cambio generazionale preannuncia anche un rafforzamento della posizione di sicurezza, con la scomparsa del senso di colpa di tedeschi e giapponesi e degli ultimi responsabili e vittime della Seconda Guerra Mondiale. Come sostiene lo storico Andreas Wirsching, gli eventi in Ucraina stanno accelerando la rottura della Germania con il suo passato nazista (cosa che lo preoccupa). Tenendo testa a Mosca, Berlino si è finalmente trovata “dalla parte giusta della storia”. Con il presidente russo Vladimir Putin al Cremlino, è emerso un altro cattivo nel continente europeo, accusato di genocidio e di condurre una guerra di annientamento. Nel frattempo, in Giappone, la paura dell’ascesa della Cina sta eclissando il ricordo dei crimini commessi in passato dal Paese, sia tra i cittadini giapponesi che in molte capitali asiatiche.

Infine, Germania e Giappone potrebbero non credere più di poter contare sugli Stati Uniti per la loro sicurezza. Secondo un recente sondaggio, il 56% degli intervistati tedeschi ritiene che la Cina sarà una potenza più forte degli Stati Uniti nel giro di un decennio, il 53% ha dichiarato che non ci si può fidare degli americani dopo l’elezione di Donald Trump a presidente nel 2016 e il 60% ha affermato che la Germania non può sempre contare sugli Stati Uniti per difendersi e deve quindi investire nella difesa europea. Questi timori sono condivisi anche dagli strati più atlantisti dell’élite. Come mi ha detto Wolfgang Ischinger, ex ambasciatore tedesco negli Stati Uniti: “I tedeschi sono fortunati ad avere Biden alla Casa Bianca, ma la Germania ha bisogno di un piano B in caso di grandi cambiamenti nella politica americana. Ritiene che la Germania debba esplorare la possibilità di una garanzia nucleare da parte della Francia, cosa che sarebbe stata impensabile solo pochi mesi fa.

I dubbi sulla potenza e sulla credibilità americana sono meno apertamente espressi in Giappone. Tuttavia, secondo un sondaggio di aprile, quasi due terzi dei giapponesi sono favorevoli al rafforzamento delle capacità di difesa del Paese e la maggior parte concorda con la proposta dell’LDP di spendere il 2% del PIL per la difesa. Ken Jimbo, specialista di sicurezza presso la Keio University, ha spiegato che dopo gli anni tumultuosi dell’amministrazione Trump, molti strateghi giapponesi ritengono che il Paese debba investire maggiormente nella propria difesa e “diversificare le proprie attività al di fuori degli Stati Uniti”. Hanno assistito con preoccupazione al rifiuto di Washington di intervenire direttamente in Ucraina, dopo aver sottolineato la differenza tra un alleato NATO e un membro non NATO e aver messo in guardia dai pericoli di un confronto con una Russia nucleare. “La domanda, ha detto Jimbo, è quanto possiamo fidarci degli Stati Uniti per proteggere Taiwan di fronte alle minacce nucleari cinesi”.

 

Onere condiviso

Finora, gli eventi in Ucraina hanno richiamato l’attenzione su quanto la Germania e il Giappone abbiano bisogno degli Stati Uniti. Le reazioni di entrambi i Paesi suggeriscono una ripresa – e persino un’espansione – delle loro tradizionali alleanze con Washington nel breve termine. Non solo Tokyo si è schierata con l’Occidente e ha aderito al regime di sanzioni contro la Russia, ma Berlino ha anche riaffermato il suo impegno nei confronti della NATO, ha segnalato l’intenzione di acquistare i caccia americani F-35 e ha deciso di costruire terminali di gas naturale liquefatto che le consentiranno di acquistare gas americano anziché russo. Gli atlantisti in Germania sperano che l’operazione speciale in Ucraina colleghi gli Stati Uniti all’Europa e ricrei il modello della Guerra Fredda, in cui gli Stati Uniti guidano e l’Europa contribuisce soltanto. Ma i cambiamenti nella politica di difesa tedesca e giapponese potrebbero a lungo termine portare a un assetto molto diverso, cambiando l’ordine regionale in Europa e in Asia e trasformando le alleanze di entrambi i Paesi con gli Stati Uniti.

È probabile che una maggiore assertività da parte di Germania e Giappone vada di pari passo con la riduzione del personale statunitense (e del relativo potere economico e militare di Washington) nel lungo periodo, una tendenza che difficilmente cambierà dopo gli eventi in Ucraina. Gli Stati Uniti saranno costretti a concentrare le loro limitate risorse per affrontare i problemi provenienti dalla Cina. Analisti come Robert Kagan hanno sostenuto che la Pax Americana potrebbe lasciare il posto al caos globale. Questo è certamente possibile. Ma non è quello che è successo in gran parte del Medio Oriente, dove gli Stati Uniti sono stati più attivi negli ultimi due decenni e dove ora si stanno ritirando in modo più netto. Julien Barnes-Dacey e Hugh Lovatt dell’European Council on Foreign Relations hanno descritto un’impennata iniziale della competizione regionale tra Iran e Arabia Saudita e conflitti militari che coinvolgono potenze esterne come Russia e Turchia. In seguito, però, molti di questi conflitti hanno subito un rallentamento e sono iniziati processi di riorganizzazione più localizzati, esemplificati dalla conferenza di Baghdad dell’agosto 2021, in cui i principali attori regionali si sono impegnati a dialogare tra loro.

In Europa, il ridimensionamento potrebbe portare a una maggiore sovranità quando gli europei si renderanno finalmente conto che l’operazione speciale in Ucraina non fermerà il perno a lungo termine di Washington verso l’Asia. Uno dei motivi per cui gli europei non sono riusciti a sviluppare una politica estera comune è la diffidenza reciproca. Ma l’aggressione di Mosca ha unito gli europei, convincendo i Paesi che prima erano favorevoli alla cooperazione con la Russia, come Germania e Italia, ad adottare una politica di contenimento. Se questa convergenza persiste, si potrebbe assistere a un vero e proprio allineamento strategico europeo, sostenuto eventualmente da un’industria militare europea e forse anche da un deterrente nucleare europeo più comune (o almeno dalla volontà della Francia di condividere i suoi deterrenti). A lungo termine, l’Europa potrebbe creare un quadro comune per gestire le relazioni con altre potenze come la Russia e la Turchia, anche attraverso la deterrenza, il disimpegno selettivo per ridurre al minimo le tensioni e qualche forma di dialogo per evitare l’escalation. Invece di continuare ad allargare l’UE e la NATO, l’Europa potrebbe optare per accordi multilaterali più piccoli e più flessibili che coinvolgano alcuni degli attori più importanti, proprio come il Quartetto in Asia. In breve, l’ordine europeo potrebbe diventare più asiatico.

Allo stesso tempo, è probabile che l’Asia diventi più europea. Gli Stati Uniti continueranno a concentrarsi sull’Indo-Pacifico, ma il loro peso economico e militare diminuirà rispetto alla Cina. Di conseguenza, Tokyo e altre potenze regionali probabilmente rafforzeranno i loro legami con gli Stati Uniti, ma continueranno a diversificare le loro tradizionali alleanze con Washington. Come ha detto Michishita: “Quello che stiamo cercando di fare è invitare più amici nell’alleanza tra Giappone e Stati Uniti. Sta già prendendo forma un nuovo ordine asiatico, che comprende legami con gli Stati Uniti e una più stretta cooperazione tra potenze come Australia, India, Giappone, Filippine, Singapore e Vietnam. Jimbo afferma che i Paesi asiatici non formeranno un’alleanza simile alla NATO, ma piuttosto una maggiore cooperazione in settori come l’intelligence, la sicurezza marittima e l’applicazione della legge. Per quanto riguarda il commercio e gli scambi, un certo livello di integrazione regionale si è già verificato senza il coinvolgimento di Washington attraverso l’Accordo globale e progressivo sul Partenariato trans-pacifico, che ha preso forma dopo il ritiro degli Stati Uniti dal suo predecessore, e il Partenariato economico regionale globale.

Dal punto di vista della sicurezza, potrebbe emergere una divisione del lavoro più equilibrata. Gli europei dovranno assumersi una responsabilità più diretta per la sicurezza in Europa orientale, nei Balcani e in Medio Oriente. In Asia, le potenze regionali dovranno investire maggiormente nelle proprie capacità per bilanciare l’influenza della Cina nella regione. Elbridge Colby, che ha ricoperto il ruolo di vice assistente segretario alla Difesa nell’amministrazione Trump, ha dichiarato in un’intervista a Nikkei Asia: “Gli Stati Uniti sono a 5.000 miglia di distanza dal Giappone e da Taiwan, quindi abbiamo bisogno che il Giappone faccia di più”. E poiché il teatro europeo e quello indo-pacifico sono sempre più connessi – anche grazie al riavvicinamento sino-russo – è persino possibile che le potenze europee e asiatiche si sostengano a vicenda. Giappone e Corea del Sud, ad esempio, potrebbero chiedere agli europei di ricambiare il loro sostegno alle sanzioni contro la Russia. Il risultato sarà una relazione regionale più complessa, in cui gli Stati Uniti svolgeranno ancora un ruolo importante, ma non più determinante.

 

Un’altra alleanza

L’amministrazione Biden spera che il conflitto in Ucraina rafforzi l’alleanza globale delle democrazie facendo arretrare sia la Russia che la Cina. Di conseguenza, Pechino vede il conflitto come una guerra per procura che mira in parte a indebolire la Cina convincendo i Paesi asiatici dei parallelismi tra l’Ucraina e Taiwan. L’altra faccia della medaglia, naturalmente, è rappresentata dai tentativi di Washington di convincere gli europei che, se vogliono continuare a beneficiare del sostegno statunitense, devono allearsi con gli Stati Uniti contro la Cina.

Tuttavia, man mano che la Germania e il Giappone diventano più potenti e più coinvolti nei rispettivi sistemi di sicurezza regionale, è probabile che diventino più assertivi nel definire le proprie agende. Questo è esattamente ciò che è accaduto in Medio Oriente, dove il ridimensionamento degli Stati Uniti ha reso i Paesi meno propensi a seguire la guida di Washington senza ottenere nulla in cambio. L’Arabia Saudita, ad esempio, ha respinto le richieste degli Stati Uniti di condannare l’operazione speciale della Russia in Ucraina e di aumentare la produzione di petrolio per soddisfare l’aumento della domanda. Invece, Riyadh ha collaborato con Mosca per mantenere alti i prezzi del petrolio. Anche altri alleati degli Stati Uniti nella regione, tra cui Israele e gli Emirati Arabi Uniti, hanno resistito alle richieste statunitensi.

Molti analisti e funzionari statunitensi sembrano credere che il debito storico degli alleati degli Stati Uniti significhi che essi possono schierarsi con gli Stati Uniti contro la Cina in un numero sempre maggiore di settori e a costi ancora maggiori. Trump ne ha fornito una perfetta illustrazione quando ha minacciato di ritirarsi dalla NATO, chiedendo agli europei di vietare al gigante tecnologico cinese Huawei l’accesso alle sue reti 5G.

Ma i cambiamenti in atto a Berlino e Tokyo suggeriscono che si prospetta un rapporto diverso, più equilibrato rispetto alle alleanze create e mantenute da Washington nel dopoguerra. Con la diminuzione dell’importanza relativa del contributo statunitense alla difesa e l’aumento dei costi di allineamento, è improbabile che Washington possa contare su un sostegno automatico. Gli Stati Uniti dovranno invece abituarsi a un rapporto più costruttivo e paritario in cui si raggiunge un accordo. All’inizio questo causerà problemi e grattacapi, soprattutto ora che Washington deve frenare i suoi istinti unipolari. Ma se il nuovo ordine internazionale si dimostrerà stabile e contribuirà a far progredire gli interessi degli Stati Uniti, i contribuenti americani potrebbero ricominciare a considerare la rete di alleanze del Paese come una risorsa, anziché come un salasso per le risorse pubbliche. Con un tale ordine, non solo l’onere della sicurezza potrebbe essere condiviso in modo più equo, ma gli Stati Uniti e i loro alleati potrebbero stabilire standard e promuovere valori liberali che, pur non essendo esclusivamente americani, sarebbero sicuramente più americani che cinesi. In altre parole, la Pax Americana potrebbe lasciare il posto non al caos, ma a un modello cooperativo di leadership condivisa.

Traduzione a cura di Lorenzo Maria Pacini

Foto: Doug Mills/Redux

16 giugno 2022