L’acquisizione di un terminale della COSCO ad Amburgo, una lezione per l’Europa

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di Jacob Gunter

L’Europa è consapevole dei pericoli di un’eccessiva dipendenza dalle potenze autoritarie, ma manca in gran parte degli strumenti necessari per attenuare la dipendenza dagli stessi regimi che più vogliono sfruttarla. L’operazione speciale della Russia in Ucraina e la conseguente trasformazione della dipendenza energetica dell’Europa da Mosca in un’arma ha colpito ogni angolo dell’economia del continente.

Nel frattempo, Xi Jinping ha un passato di utilizzo della coercizione economica in risposta all’atteggiamento sprezzante di Pechino. Mentre le discussioni su questi rischi sono avanzate, è urgente cambiare la struttura della politica e il modo in cui viene utilizzata per rispondere a tali dipendenze. L’Europa può anche adattarsi rapidamente, a posteriori, all’uso coercitivo da parte della Russia del suo controllo su infrastrutture europee vitali e sul petrolio e il gas naturale che vi transitano, ma è accaduto il contrario per quanto riguarda il ruolo crescente della Cina nei porti europei e nei servizi di trasporto che vi transitano.

Più recentemente, la questione ha riguardato la grande compagnia di navigazione statale cinese COSCO, che sta cercando di ottenere una partecipazione del 35% nel terminal Tollerort del porto di Amburgo. Dopo mesi di discussioni, il governo tedesco ha approvato una modifica dell’investimento che, se COSCO accetterà la controfferta, si tradurrà in una partecipazione del 24,9%.

In assenza di altri fattori, la decisione non rappresenta un rischio immediato per la sicurezza della Germania o dell’Europa, ma nel contesto di tendenze più ampie aumenta i rischi crescenti a medio e lungo termine per Berlino e per l’Unione Europea nel suo complesso. L’impatto sul mercato comune deriva dal fatto che Berlino è solo l’ultima capitale che ha deciso di prendere provvedimenti di questo tipo (data la tendenza di lunga data dei governi degli Stati membri a consentire alla COSCO, società statale cinese, di utilizzare i vantaggi di mercato per acquisire quote di mercato nell’Unione Europea). È importante notare che le decisioni sono state prese in tempi diversi: non solo Pechino è cambiata, ma anche i suoi legami con Mosca. Inoltre, questo è il primo grande investimento dopo la creazione del meccanismo di verifica degli investimenti a livello europeo.

Per affrontare questa sfida, i politici europei devono innanzitutto capire come COSCO possa costruire rapidamente una quota di mercato nei porti europei e nei servizi di trasporto marittimo in modo tale da rendere impossibile muoversi in un’altra direzione. Ciò significa comprendere la natura di COSCO come azienda diversa dai suoi concorrenti europei, il campo di gioco non uniforme di cui beneficia e la crescente portata della sua presenza nel mercato comune, tutti elementi che creano rischi di dipendenza a lungo termine.

Oltre a comprendere la portata del problema, i politici europei hanno a disposizione una serie di opzioni. Il primo è un’ulteriore europeizzazione del Meccanismo di verifica degli investimenti diretti esteri dell’Unione europea, in vigore dal 2020. Il meccanismo si occupa ancora principalmente dei rischi acuti e immediati per la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico, e anche in questo caso la sua decisione non è vincolante. Il meccanismo aggiornato dovrebbe invece essere in grado di cogliere non solo i “rischi caldi”, ma anche i “rischi differiti” che portano a dipendenze a lungo termine nelle infrastrutture critiche e nella logistica.

Inoltre, l’Unione Europea sta sviluppando altre misure che potrebbero essere d’aiuto, come ad esempio una misura per regolare i sussidi esteri in entrata. Tuttavia, ulteriori cambiamenti, come il modo in cui vengono applicate le norme antitrust europee, nonché l’allineamento delle leggi sul cabotaggio marittimo con le normative dell’UE in materia di cabotaggio terrestre e aereo, potrebbero anche eliminare le distorsioni che la COSCO potrebbe introdurre nel mercato comune nello status quo.

Miccia a combustione lenta

La COSCO rappresenta un rischio per la sicurezza nazionale ed economica non a causa di un singolo investimento in un porto europeo, ma a causa di tre fattori chiave.

In primo luogo, COSCO non è una semplice compagnia di navigazione. Mentre i suoi concorrenti, come Hapag-Lloyd o MAERSK, hanno obblighi fiduciari nei confronti degli azionisti per massimizzare il ritorno sugli investimenti e il valore per gli azionisti, la COSCO è uno strumento di Pechino per promuovere i suoi interessi strategici. Il gigante cinese dei trasporti marittimi è una delle 97 imprese centrali di proprietà dello Stato e gestite dalla Commissione per la supervisione e l’amministrazione dei beni dello Stato, che a sua volta dipende direttamente dal Consiglio di Stato cinese.

Naturalmente, la COSCO è destinata a crescere e a prosperare, quindi conduce le normali operazioni commerciali. Tuttavia, l’azienda può anche avere altri obiettivi, come ad esempio concentrarsi sulla conquista di quote di mercato all’estero ignorando la redditività in quei mercati. Possono farlo perché COSCO può permettersi di ridurre i margini, che, come la maggior parte delle imprese statali cinesi, sono già inferiori a quelli dei concorrenti privati, e di compensarli con sussidi, finanziamenti statali cinesi a basso costo o condizioni favorevoli nel loro sicuro mercato interno.

La posizione della COSCO non è solo uno strumento ovvio per Pechino per raggiungere i suoi obiettivi strategici, ma le dà anche un potenziale senza precedenti per agire con potere monopolistico. Gran parte della catena del valore di COSCO è inoltre gestita indirettamente dal governo cinese attraverso la State Assets Supervision and Administration Commission, o di proprietà di un’altra organizzazione statale.

COSCO, come spedizioniere, riceve la domanda da China Logistics Group, utilizza i propri porti e China Merchant Groups. Le sue navi sono in gran parte costruite dalla China State Shipbuilding Corporation e dalle sue filiali, utilizzando l’acciaio di aziende come la Bowu Steel, che a sua volta si rifornisce di ferro e carbone principalmente da commercianti e minatori di proprietà statale. Le distorsioni che ciò può provocare in un’economia di mercato sono il motivo per cui le leggi antitrust e antimonopolistiche sono solide: tali catene del valore possono essere facilmente manipolate per schiacciare i concorrenti e assumere il controllo di un’ampia quota di mercato.

In secondo luogo, la COSCO può conquistare una quota di mercato maggiore e aumentare la dipendenza dell’Europa dal trasporto marittimo cinese a causa della disparità di accesso al mercato. Delle tre principali categorie di trasporto marittimo – trasporto internazionale (importazione ed esportazione tra paesi che passano attraverso la dogana), trasbordo (raggruppamento di merci tra navi in un porto che è al di fuori della dogana) e trasporto nazionale (spostamento di merci tra porti/vie d’acqua interne all’interno di un paese che rimane all’interno della dogana) – COSCO potrebbe avere accesso a tutte e tre le categorie in Europa: trasporto internazionale e trasbordo come COSCO, e trasporto nazionale attraverso filiali come COSCO (Europa) o Diamond Line.

Nel frattempo, gli spedizionieri europei possono effettuare spedizioni internazionali in Cina solo con un piccolo programma pilota di trasbordo di nicchia e con il divieto di effettuare spedizioni nazionali per qualsiasi azienda che non sia “cinese”.

Ciò significa non solo che COSCO ha più mercati in cui sottrarre quote di mercato agli operatori europei, ma anche che aumenta il valore dei suoi investimenti nei porti, con conseguenti distorsioni del mercato. Si tratta di una situazione simile a quella in cui le imprese europee e cinesi possono acquistare stazioni di rifornimento nei rispettivi mercati, ma in Cina gli europei sono autorizzati a vendere solo gas, mentre in Europa i cinesi possono vendere gas, oltre a bevande e cibo. Si tratta di una proposta di valore molto diversa per gli investimenti e di uno squilibrio per cui le stazioni di servizio cinesi possono ridurre il costo del carburante per conquistare quote di mercato, compensando la differenza con la vendita di prodotti alimentari e bevande.

Gli investimenti di COSCO nei porti europei creano quindi una chiara distorsione del mercato, in quanto possono utilizzare i loro beni per agevolare tutte e tre le categorie di traffico, mentre le quote che gli spedizionieri europei detengono in Cina, sebbene redditizie, possono agevolare solo il traffico internazionale per le loro operazioni.

In terzo luogo, la COSCO, così come un’altra Commissione per la supervisione e l’amministrazione dei beni statali chiamata China Merchants Group, hanno costantemente ampliato la loro presenza nell’UE. Con partecipazioni in 15 diversi porti europei in Grecia, Malta, Italia, Spagna, Francia, Belgio e Paesi Bassi, oltre che in Germania (se COSCO accetterà l’accordo del governo tedesco), la PAC possiede una quota significativa del mercato delle infrastrutture portuali.

Nessuno di questi investimenti rappresenta necessariamente un rischio immediato singolarmente, ma insieme cominciano a destare preoccupazione. A ciò si aggiunge la costante crescita della COSCO come fornitore di servizi di trasporto per le spedizioni internazionali, il trasbordo e il trasporto nazionale, per i quali le imprese europee non possono competere nel mercato nazionale della COSCO, e il potere monopolistico verticalmente integrato che la COSCO detiene attraverso la Commissione per la supervisione e la gestione dei beni pubblici. La combinazione di questi vantaggi unici, il ruolo strategico del Partito Comunista Cinese e l’attuale e crescente quota di mercato sia nei porti che nei servizi di trasporto marittimo crea un rischio reale e crescente di dipendenza nel lungo periodo.

Ciò non significa che la Germania o l’Unione Europea debbano cercare di bloccare tutti gli investimenti della COSCO, vietare a tutte le sue navi di entrare nei porti europei o annullare gli investimenti già effettuati. Ma in un mondo che cambia, la struttura per gestire la dipendenza dai regimi autoritari deve cambiare.

Perché le politiche devono essere aggiornate

Ma perché ora? Uno degli argomenti per l’approvazione dell’accordo di Amburgo era che altri importanti porti vicini, Rotterdam e Anversa, avevano partecipazioni simili in COSCO. È vero, ma questi investimenti sono avvenuti in un momento in cui la strategia europea era quella di attrarre maggiori investimenti cinesi, e molto prima dell’operazione speciale russa in Ucraina.

Tra l’inizio degli anni 2000 e la metà degli anni 2010, quando sono stati firmati questi accordi (nel 2016 per Rotterdam e nel 2004 per Anversa), non esistevano meccanismi di verifica degli investimenti nell’Unione Europea, né in Belgio o nei Paesi Bassi. Il meccanismo è entrato in vigore nel 2020, mentre quelli olandese e belga dovrebbero entrare in vigore nel 2023.

La Germania, che propone un accordo COSCO modificato in un momento in cui non solo esistono meccanismi di verifica degli investimenti, ma il dibattito si è spostato verso la riduzione della dipendenza dalla Cina, politicamente diversa, suggerisce anche che il quadro non è ancora commisurato al compito di gestire la dipendenza con la Cina.

Il nuovo quadro deve affrontare due aree principali: la verifica degli investimenti in infrastrutture critiche per l’Unione Europea e le misure per mitigare le distorsioni di un’organizzazione come la COSCO e i suoi colleghi della State Assets Control and Management Commission.

In primo luogo, il controllo degli investimenti in infrastrutture critiche deve essere europeizzato e rafforzato, poiché la decisione finale di autorizzare o bloccare gli investimenti è attualmente di competenza degli Stati membri. I casi passati, come l’investimento nel porto greco del Pireo, che non è stato sottoposto a controllo, quello di Amburgo, che è stato approvato con un emendamento, e l’investimento effettuato a Trieste da China Merchant Group, che non è stato attuato, si basavano sulle valutazioni degli Stati membri.

Tuttavia, ogni singolo investimento da parte di un’impresa come COSCO introduce le distorsioni sopra descritte nel mercato comune europeo, con ripercussioni su tutti gli Stati membri. Poiché COSCO può sempre minacciare di rivolgersi a un altro porto, qualsiasi giurisdizione potrebbe anche accettare un accordo per beneficiare dell’investimento. L’europeizzazione di tali decisioni aiuterebbe a prevenire una “tragedia dei beni comuni” tra gli Stati membri e indebolirebbe il potere coercitivo delle imprese cinesi.

Il fatto che la decisione di acquisire Amburgo sia stata presa in parte per il timore che la COSCO potesse deviare i flussi di merci verso Rotterdam o Anversa dimostra la debolezza del sistema attuale e la forza delle capacità delle imprese cinesi.

L’Unione Europea dispone già di uno strumento per bloccare gli investimenti a rischio, il Meccanismo di verifica degli investimenti diretti esteri. Tuttavia, l’UE può solo consigliare i governi degli Stati membri su come gestire le transazioni che avvengono all’interno dei loro confini e si concentra sulla sicurezza e sull’ordine pubblico, lasciando poco spazio a questioni che non soddisfano i requisiti di sicurezza in un ambiente a “rischio caldo”. Alcuni Stati membri, come l’Italia e la Francia, applicano il meccanismo di verifica in modo più flessibile, ma le modalità di utilizzo dello strumento e la regolamentazione della sua applicazione sono lasciate nelle mani dei governi nazionali.

Nel 2023, l’Unione Europea rivedrà il suo attuale meccanismo di verifica degli investimenti diretti esteri. Questa è una buona occasione per affrontare due compiti quasi impossibili. In primo luogo, ampliare la portata dello strumento per riflettere le nuove dimensioni della sicurezza legate alla resilienza e alle dipendenze gestite. Il concetto di sicurezza non può più essere completamente scisso da quello di autonomia strategica aperta, dove Bruxelles si concentra non solo sulle implicazioni immediate per la sicurezza degli investimenti diretti esteri, ma anche sulle conseguenze a lungo termine di una crescente dipendenza.

In secondo luogo, il meccanismo della voce dovrebbe essere rafforzato in modo che gli Stati membri e Bruxelles possano avere una maggiore influenza sulle decisioni nazionali, dato che attualmente le capitali europee possono ignorare i consigli che ricevono da Bruxelles e dalle altre capitali in materia di investimenti.

Infine, si potrebbero attenuare le distorsioni che minacciano la parità di condizioni dell’UE e il mercato comune. Un nuovo screening può offrire una soluzione alle preoccupazioni meno tradizionali e a lungo termine in materia di sicurezza, ma non elimina necessariamente il vantaggio di mercato di cui gode la COSCO grazie alla sua proprietà statale, alla struttura del mercato nazionale e al campo di gioco non uniforme di cui gode.

Uscita

Uno strumento per ovviare ad alcuni di questi problemi è già in fase di sviluppo. L’Unione Europea è in procinto di approvare un regolamento sui sussidi esteri distorsivi che le consentirebbe di controllare i Paesi terzi e le imprese sovvenzionate dall’estero che potrebbero causare distorsioni del mercato e rompere la parità di condizioni. Ciò costringerebbe le aziende straniere a rispettare le stesse rigide regole dell’UE a cui devono attenersi le imprese del Paese. A causa della loro associazione con lo Stato e del sostegno da parte di quest’ultimo, le imprese statali cinesi e le pratiche di distorsione del mercato che possono utilizzare potrebbero essere controllate e le acquisizioni e la partecipazione a gare d’appalto bloccate.

Un altro semplice primo passo sarebbe quello di esaminare come applicare, ove necessario, le leggi antitrust/antitrust/antimonopolio dell’UE e degli Stati membri. Molti investimenti dalla Cina provengono principalmente da attori del mercato convenzionale, come aziende private come Geely e BYD Auto, che promuovono il settore automobilistico cinese e creano concorrenza nel mercato generale.

Tuttavia, organizzazioni come la catena di valore verticalmente integrata e monopolistica della State Assets Supervision and Administration Commission e le sue 97 imprese statali dovrebbero essere controllate quando si impegnano nei mercati europei. Dopotutto, sembra strano che la legge europea sulla concorrenza abbia bloccato la fusione Siemens-Alstom, ma non faccia nulla per rimediare alle distorsioni operate dalle imprese statali che fanno parte della China Inc.

La disparità di condizioni potrebbe essere corretta anche dall’europeizzazione della cosiddetta legge sul cabotaggio, ovvero le norme che regolano chi può trasportare merci o persone all’interno di una determinata giurisdizione. La legge sul cabotaggio aereo è già stata adottata nell’UE a livello di mercato comune – ecco perché Ryanair, una compagnia aerea irlandese (ed europea), può volare non solo da Dublino a Parigi ma anche da Parigi a Varsavia, e Air China può volare solo su rotte verso l’UE, ma non tra aeroporti dell’UE.

Lo stesso si può dire della legge sul trasporto marittimo a corto raggio, necessaria per il funzionamento del mercato comune: se un container che viaggia attraverso l’Europa deve cambiare camion e autista a ogni frontiera interna, il mercato comune al centro del progetto europeo sarà disfunzionale.

Tuttavia, le norme sul cabotaggio marittimo sono stabilite a livello di Stati membri. Ciò consente alle navi COSCO di spostarsi da un porto all’altro dell’UE, di effettuare trasporti internazionali e trasbordi, purché si muovano tra gli Stati membri. Se i Paesi dell’UE fossero responsabili delle leggi sul cabotaggio marittimo come lo sono già per le leggi terrestri e aeree, questo livellerebbe le condizioni di gioco sotto molti aspetti, promuovendo al contempo i principi fondamentali del mercato comune.

Sebbene molti europei possano trovare questo cambiamento scomodo, la realtà è che la Cina sta cambiando l’ambiente in cui vivono i cittadini europei e le loro aziende. Per molti versi, la Cina sta facendo delle scelte al posto nostro, orientandosi verso un sistema internazionale più allineato a quello di Pechino, piuttosto che allo spirito di appartenenza alle regole dell’Organizzazione mondiale del commercio. Preservare i valori europei, come la concorrenza leale e il mercato comune, significherà intrinsecamente trovare il modo di affrontare le distorsioni derivanti dai giganti nazionali cinesi e dalla loro struttura anticoncorrenziale nel mercato interno. Inoltre, preservare l’autonomia strategica europea e combattere la crescente dipendenza da aziende statali come la COSCO sarà altrettanto scomodo, ma comunque necessario.

Traduzione a cura della Redazione

Foto: Idee&Azione

7 dicembre 2022

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