Il Processo di Berlino nei Balcani occidentali: grandi idee, difficile attuazione

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di Marina Vulovich

I Balcani occidentali dovrebbero aderire all’Unione europea (UE) “il prima possibile”, secondo le dichiarazioni del cancelliere tedesco al vertice del Processo di Berlino di inizio novembre 2022. Il Processo di Berlino consiste in una serie di eventi e incontri che si tengono annualmente dal 2014 tra i singoli Stati membri dell’UE e i Paesi dei Balcani occidentali. Si differenzia da altre iniziative dell’UE in quanto le istituzioni finanziarie internazionali e le istituzioni dell’UE partecipano insieme ai singoli Stati dell’UE, come la Germania, in qualità di iniziatore del formato, e affrontano principalmente questioni di cooperazione economica e regionale. Sebbene il processo di Berlino abbia già generato molte idee ambiziose, come un mercato comune regionale, l’attuazione degli accordi da parte degli Stati dei Balcani occidentali si è spesso arenata. In futuro, la Germania e l’UE dovrebbero insistere maggiormente sull’attuazione degli accordi, poiché il Processo di Berlino potrebbe ripristinare la credibilità in declino delle prospettive di adesione all’UE degli Stati dei Balcani occidentali.

Otto anni dopo il suo lancio, il Processo di Berlino torna nel 2022 nel luogo in cui è stato avviato

Il Cancelliere Olaf Scholz ha quindi ribadito l’impegno della Germania nei confronti degli Stati dei Balcani occidentali e la loro intenzione di aderire all’UE. Il processo è stato avviato nel 2014 dal governo di Angela Merkel per approfondire l’integrazione regionale e i legami con i Balcani occidentali dopo che la Commissione Juncker aveva annunciato che non ci sarebbe stato alcun allargamento entro cinque anni. La dichiarazione della Commissione si basava, da un lato, sull’opinione allora prevalente secondo cui l’UE avrebbe dovuto intraprendere le riforme interne prima di procedere a un ulteriore allargamento e, dall’altro, era una reazione alla mancanza di progressi nelle riforme negli Stati dei Balcani occidentali, soprattutto nel settore dello Stato di diritto e della democratizzazione. L’obiettivo principale del processo – rafforzare la cooperazione tra gli Stati della regione e con l’UE – è diventato ancora più importante alla luce dell’operazione speciale della Russia in Ucraina. L’allargamento dell’UE a est è di nuovo all’ordine del giorno. Quando si tratta di avvicinare i Balcani occidentali all’UE, la Germania e l’UE devono utilizzare maggiormente i meccanismi a loro disposizione per attuare gli accordi adottati nel quadro del processo di Berlino. Solo in questo modo può rimanere rilevante.

Importanti accordi come risultato del Processo di Berlino

Il Processo di Berlino si concentra principalmente su questioni di cooperazione economica e regionale. Dal punto di vista organizzativo, consiste in una serie di incontri in cui i rappresentanti dei singoli Paesi dell’UE, delle istituzioni comunitarie e delle istituzioni finanziarie internazionali incontrano i governi e i rappresentanti della società civile locale dei Balcani occidentali. Il formato di cooperazione produce raccomandazioni e strategie per l’adozione di nuovi accordi e l’attuazione di quelli già stabiliti. Inoltre, considera come i Balcani occidentali possano trarre beneficio nel breve termine, anche senza una piena adesione all’UE. Per questo motivo si concentra sulle questioni economiche e sulla cooperazione regionale, poiché l’opinione prevalente nell’UE è che la cooperazione economica possa stabilizzare la regione e avvicinarla al mercato interno dell’UE. Gli investimenti in progetti economici come le infrastrutture sostenibili o la transizione energetica vengono effettuati attraverso il Western Balkans Investment Framework (WBIF). Il WBIF è uno strumento di coordinamento dei donatori che riunisce i fondi dell’UE, di varie istituzioni finanziarie, di donatori bilaterali e dei governi dei Balcani occidentali.

L’accordo più ambizioso raggiunto finora attraverso il Processo di Berlino è l’istituzione del Mercato Comune Regionale (CRM). L’impegno è stato sottoscritto da tutti e sei gli Stati dei Balcani occidentali in occasione del vertice di Sofia del novembre 2020. Il CRM doveva garantire la libera circolazione di beni, servizi, capitali e persone (le “quattro libertà”), compresi gli aspetti relativi a tecnologia digitale, investimenti, innovazione e politiche settoriali. Il CRM sarebbe un passo avanti verso una maggiore integrazione della regione nel mercato unico dell’UE, anche prima dell’effettiva adesione all’UE. Il rispetto delle “quattro libertà” è un prerequisito per l’adesione all’UE e fa parte dell’acquis comunitario, come risulta dal cluster 2 sul mercato unico, soprattutto nei capitoli 1, 2, 3 e 4. Il CRM si basa su un’iniziativa più vecchia, ovvero lo Spazio economico regionale (REA), che risale già al vertice di Trieste del luglio 2017. La REA ha già previsto l’attuazione delle “quattro libertà” e si concentra principalmente su quattro aree:

  1. Inclusione digitale (accordo di roaming regionale implementato da tutti e sei gli Stati nel luglio 2021),
  2. Mobilità (libertà di movimento della manodopera altamente qualificata),
  3. commercio (promozione di una maggiore integrazione commerciale),
  4. investimenti (creazione di un’area di investimento regionale dinamica).

Gli accordi firmati a Berlino il 3 novembre 2022 sulla libertà di circolazione (è sufficiente la carta d’identità per viaggiare) e sul riconoscimento reciproco dei titoli universitari e delle qualifiche professionali in medicina e architettura si basano anch’essi su questa iniziativa e fanno ora parte del CRM.

Uno dei primi e più riusciti accordi firmati nell’ambito del Processo di Berlino è l’Ufficio regionale per la cooperazione giovanile (RYCO). La RYCO è stata lanciata dai sei Paesi dei Balcani occidentali in occasione di un vertice a Parigi nel luglio 2016. La RYCO mira a promuovere la riconciliazione e la cooperazione tra i giovani della regione. I principali strumenti per raggiungere questo obiettivo sono i programmi di mobilità e di scambio, nonché il coinvolgimento dei giovani nei processi decisionali politici. La piattaforma comprende anche progetti di riconciliazione con il passato e di dialogo pacifico. RYCO ha uffici in tutte le capitali dei Balcani occidentali.

Tutti questi accordi sono importanti per la regione, in quanto possono promuovere non solo la cooperazione economica, ma anche la riconciliazione tra le società dei sei Paesi. Tuttavia, quando si tratta di attuare gli accordi, i Paesi dei Balcani occidentali spesso non assumono alcun impegno. A causa della mancata attuazione delle componenti di base della REA, il cui fallimento era in parte dovuto al mancato riconoscimento reciproco di Serbia e Kosovo e Kosovo e Bosnia-Erzegovina, nel 2019 Serbia, Albania e Macedonia settentrionale hanno lanciato un progetto alternativo chiamato Open Balkans (OB), all’epoca denominato Mini Schengen. I tre Paesi erano soprattutto interessati a dimostrare che i principi della REA potevano essere attuati senza la mediazione dell’UE. In seguito, le “quattro libertà” sono state sancite anche nella CRM, che tutti i sei Stati dei Balcani occidentali si sono impegnati a seguire. Tuttavia, le due iniziative esistono ora in parallelo e non è chiaro quali saranno i costi dell’idea OB una volta adottato il CRM.

Il focus degli eventi della società civile di quest’anno

Gli attivisti della società civile sono stati una parte importante del Processo di Berlino fin dall’inizio. Essi producono raccomandazioni tematiche per ulteriori passi verso l’integrazione regionale. Anche quest’anno i rappresentanti della società civile dei Paesi dei Balcani occidentali hanno partecipato a discussioni con politici tedeschi e dell’UE, nonché con rappresentanti della società civile e dei media dell’UE e della Germania nell’ambito del Forum della società civile e dei gruppi di riflessione.

Il tema centrale degli eventi di quest’anno è stato la protezione del clima e la sostenibilità. Dei sei temi discussi al Forum e nei workshop preparatori che lo hanno preceduto (nella mutata situazione geopolitica a seguito dell’inizio dell’operazione speciale della Russia in Ucraina), quattro hanno riguardato l’Agenda verde (cambiamenti climatici, transizione energetica e protezione ambientale) o gli investimenti in infrastrutture sostenibili. Altri due si sono occupati della disinformazione nella regione e delle sfide specifiche dell’integrazione dell’UE.

Quest’ultima circostanza non può essere sottolineata più di tanto. Il conflitto ha chiaramente cambiato la direzione del processo: per una regione che dovrebbe essere meno dipendente dalle fonti energetiche russe, l’Agenda verde è di fondamentale importanza. Il potenziale di energia rinnovabile dei Balcani, se sfruttato adeguatamente, potrebbe addirittura portare all’esportazione di energia, che non solo contribuirebbe allo sviluppo economico e sostenibile della regione, ma andrebbe anche a vantaggio dell’UE, che potrebbe acquistare questa energia. La quota di energia rinnovabile nella produzione totale di energia in alcuni Paesi dei Balcani occidentali, come Albania e Montenegro, è addirittura superiore alla media dell’UE (29,9%). Il passaggio all’energia verde ridurrebbe anche la dipendenza dal gas russo, che è massima in Serbia, Macedonia settentrionale e Bosnia-Erzegovina, dove la Russia fornisce quasi il 100% del gas. Inoltre, la transizione energetica nella regione migliorerà anche la qualità dell’aria in Europa. Ma una transizione verde nei Balcani non è possibile senza la cooperazione regionale e la creazione di un mercato energetico regionale. E il processo di Berlino rimane una leva importante a tal fine.

Secondo alcuni rappresentanti della società civile presenti al Forum della società civile e dei gruppi di riflessione, l’UE dovrebbe guardare più da vicino ad attori esterni come la Cina quando si tratta di infrastrutture sostenibili. Gli accordi intergovernativi tra la Cina e i Paesi dei Balcani occidentali sfuggono al controllo pubblico a causa della loro segretezza. È il caso, ad esempio, di un contratto tra il Montenegro e la China Road and Bridge Corporation per la costruzione di un tratto di 41 chilometri dell’autostrada Bar-Boljare. Questo è stato negoziato a porte chiuse. A parte il contratto di prestito che il governo di Podgorica ha stipulato con la Exim Bank of China, quasi tutti gli altri documenti relativi all’autostrada sono stati tenuti segreti. Il Montenegro ha inoltre deciso di non creare un organo di controllo indipendente per il progetto. Questi progetti di investimento violano lo Stato di diritto perché le loro procedure di aggiudicazione spesso non sono in linea con le procedure dell’UE. Inoltre, due commissioni di fattibilità hanno valutato l’autostrada non economicamente sostenibile e il progetto ha gettato il Montenegro nella crisi del debito. Tutto ciò dimostra che l’UE deve monitorare più da vicino questi investimenti nei Balcani occidentali e spingere con più forza per le riforme legali nei Paesi della regione.

Il Forum ritiene che anche le attività di altri attori esterni, come la Russia, debbano essere monitorate più attentamente.

Per quanto riguarda le minacce ibride associate alla disinformazione sistematica, il ruolo della Russia non deve essere sottovalutato. Il potenziale destabilizzante che possono avere le fake news sul conflitto in Ucraina, ad esempio, è stato chiaramente dimostrato dalle proteste filorusse che hanno avuto luogo in Serbia e Bosnia-Erzegovina nella primavera del 2022. Potenziali rimedi contro la disinformazione potrebbero essere, ad esempio, l’istituzione di dipartimenti di fact-checking nelle organizzazioni mediatiche regionali e l’introduzione dell’alfabetizzazione mediatica nelle scuole, seguendo l’esempio finlandese.

Cosa si può fare? Stabilire obiettivi chiari e spingere per le riforme

La più grande debolezza del Processo di Berlino è che lo sviluppo economico e la cooperazione regionale non vanno chiaramente di pari passo con il processo di integrazione dell’UE nei Balcani occidentali. Questa debolezza è stata sottolineata di recente anche da altri. Tuttavia, da anni si critica il fatto che il Processo di Berlino sostituisca l’integrazione della regione nell’UE. È quindi necessario un chiaro collegamento tra il processo e la futura adesione dei Paesi dei Balcani occidentali all’UE. Se lo sviluppo economico viene isolato dalle questioni relative allo Stato di diritto, le intenzioni dello stesso Processo di Berlino sono compromesse, poiché le decisioni sul finanziamento di progetti in materia di energia, trasporti o sviluppo sostenibile sono chiaramente legate ai progressi nelle riforme conformi all’acquis. Il Processo di Berlino può quindi essere utilizzato come strumento per un’adesione graduale o a tappe, soprattutto per quanto riguarda l’integrazione della regione nello Spazio economico europeo. Tuttavia, questo obiettivo presuppone un impegno alle riforme da parte degli Stati dei Balcani occidentali. Secondo le proiezioni dell’istituto EPIK in Kosovo, se i sei Paesi mantengono l’attuale ritmo di riforma nell’adozione di tutti i capitoli dell’acquis, ci vorranno tra i 45 (nel caso del Montenegro) e gli 80 (nel caso della Bosnia-Erzegovina) anni per essere pronti all’adesione. Secondo le stesse proiezioni, se si intensificano gli sforzi di riforma, i Paesi avranno bisogno di “solo” 11-20 anni (a seconda del Paese).

“L’Agenda verde può servire da trampolino di lancio per il riavvicinamento economico tra i Paesi dei Balcani occidentali e l’UE. I preparativi regionali per la transizione energetica e gli investimenti infrastrutturali sono un prerequisito per questo. La Germania può svolgere un ruolo pionieristico in questo senso. Il governo tedesco ha già dichiarato la propria disponibilità ad assumere questo ruolo nella Dichiarazione sulla sicurezza energetica e la transizione verde nei Balcani occidentali, adottata all’ultimo vertice del Processo di Berlino. Attraverso la KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau), la Germania sta investendo fino a mezzo miliardo di euro per affrontare l’attuale crisi energetica nei Balcani occidentali e sosterrà una transizione energetica a lungo termine. Questi impegni vanno di pari passo con un pacchetto energetico di 500 milioni di euro che la Commissione europea intende mettere a disposizione della regione come aiuto di emergenza. Inoltre, la Germania sostiene il partenariato sul clima con la Serbia dal 2021. Dopo il vertice ministeriale del 3 novembre 2022, il governo tedesco ha persino annunciato l’intenzione di istituire un partenariato sul clima con tutti i Balcani occidentali, il che rappresenta un segnale positivo. Per sostenere la transizione energetica, l’UE dovrebbe includere i Paesi dei Balcani occidentali in piattaforme comuni di acquisto di energia. Questo sarebbe un segno che i Balcani occidentali non sono visti come una regione esterna, ma come parte dei processi interni dell’UE e dei meccanismi di coping.

Inoltre, l’UE dovrebbe essere più critica nei confronti dell’iniziativa Balcani aperti. A differenza del CRM, l’OB non è un progetto inclusivo: non include altri Paesi come la Bosnia-Erzegovina, il Kosovo e il Montenegro, che hanno spesso espresso scetticismo nei confronti dell’iniziativa. Le ragioni per cui solo l’Albania, la Serbia e la Macedonia settentrionale partecipano all’OB sono diverse. In primo luogo, i tre Paesi non hanno dispute bilaterali irrisolte, come il non riconoscimento reciproco tra Kosovo e Serbia e Kosovo e Bosnia-Erzegovina. D’altra parte, in Montenegro, Kosovo e Federazione di Bosnia-Erzegovina temono il potenziale dominio economico e politico della Serbia nella regione, se si realizzeranno gli obiettivi dichiarati dell’OB. Alcune voci critiche definirebbero l’OB addirittura un “Grande progetto serbo”. Sebbene tali insinuazioni esagerino la situazione, il progetto OB, con la sua organizzazione poco chiara e la non conformità agli standard dell’UE, non placa eccessivamente questi timori.

L’ipotesi che l’iniziativa OB sia complementare al Processo di Berlino è alquanto miope. Qualsiasi progetto che escluda altri Paesi, data l’esistenza di alternative più inclusive come il CRM, dovrebbe essere visto con scarso entusiasmo dall’UE. Il CRM può essere visto anche come un progetto di costruzione della pace, perché i Paesi dei Balcani occidentali devono risolvere le loro questioni bilaterali per poterlo attuare pienamente. Ciò è particolarmente vero per il Kosovo e la Serbia, nonché per il Kosovo e la Bosnia-Erzegovina, ma in parte anche per il Montenegro. Un prerequisito per un mercato regionale funzionante è la partecipazione di tutti i Paesi come partner paritari e senza retorica ostile. Se l’UE promuovesse il progetto OB invece del CRM, lascerebbe la Serbia con pochi incentivi a partecipare a un’iniziativa più inclusiva, di cui il Kosovo fa parte. Questo potrebbe portare a un rifiuto dell’implementazione del CRM. Il motivo per cui molte iniziative e decisioni del Processo di Berlino non sono state attuate è che le questioni bilaterali irrisolte e la sfiducia nella politica serba non forniscono le condizioni tecniche e politiche per l’attuazione. Questo è stato in parte il motivo per cui è stato lanciato il progetto OB: alcuni governi dei Balcani occidentali volevano vedere i risultati dell’integrazione regionale senza prima risolvere importanti questioni politiche come il riconoscimento reciproco.

Conclusioni

Il processo di Berlino dovrebbe essere utilizzato come strumento per aumentare la fiducia nelle prospettive di adesione all’UE degli Stati dei Balcani occidentali. Gli obiettivi ambiziosi del formato dovrebbero essere messi al servizio della futura adesione della regione all’UE, come strumento esplicito per un’adesione graduale o progressiva allo Spazio economico europeo. Se gli Stati dei Balcani occidentali saranno sostenuti nei loro sforzi per realizzare la transizione energetica e la creazione di un CRM, e se la società civile sarà sostenuta più intensamente nella regione, il Processo di Berlino potrebbe persino acquisire rilevanza in futuro. Tuttavia, il punto cruciale espresso nell’ultimo vertice UE-Balcani occidentali, tenutosi a Tirana il 6 dicembre 2022, è il seguente: gli accordi derivanti dal processo di Berlino devono essere effettivamente attuati e non devono essere disgiunti da altre iniziative dell’UE, come il processo di normalizzazione delle relazioni tra Kosovo e Serbia. Per chi è coinvolto nel Processo di Berlino, ciò significa monitorare e valutare con maggior rigore gli impegni assunti dagli Stati dei Balcani occidentali. In casi estremi, ciò può comportare il ritiro di determinati fondi e aiuti in caso di mancata attuazione degli accordi. È importante una comunicazione strategica di questo tipo, che l’UE ha faticato a fare nella regione per molti anni. Importanti risultati economici, soprattutto quelli tangibili come lo sviluppo delle infrastrutture, dovrebbero essere accompagnati da una chiara strategia di comunicazione oltre che dall’approvazione dell’UE ottenuta. Questo sarebbe anche un buon approccio per contrastare il successo delle relazioni pubbliche e della popolarità della Cina nei Balcani occidentali. Questo chiarirebbe ulteriormente l’importanza dell’UE come partner della regione.

Traduzione a cura della Redazione

Foto: Reuters

9 gennaio 2023

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